چرا سیاستگذاری عمومی بر اساس آرزوهای ما کار نمی کند؟

چرا سیاستگذاری عمومی بر اساس آرزوهای ما کار نمی‌کند؟ (رشته مطالعات سیاست عمومی، مهندسی فرایند تحقق آزوهاست)

در حال مطالعه کتاب آقای پل کرنی و تطبیق ترجمه دوست عزیرم آقای داود نجفی متن زیر نگاه مرا جذب کرد. کرنی در مقدمه کتاب ضمن ادای احترام به یکی از دوستان خود به نام گرانت نوشته است:

“گرانت یک بار برایم تعریفی کرد که می‌خواست قطعه زمینی را از همسایه‌اش بخرد. قیمت چقدر بود؟ هر چقدر که هزینه تعمیر سقف خانه همسایه می‌شد. همسایه فقط روی چیزی که خودش از این معامله نیاز داشت تمرکز کرده بود، نه روی ارزش واقعی زمین یا چیزی که آن معامله منطقاً می‌توانست ارزش داشته باشد. مردم اغلب در مواجهه با سیاست نیز همین کار را می‌کنند؛ آن‌ها به جای اینکه بر نحوه کارکرد یک نظام سیاستگذاری تمرکز کنند، روی آنچه از آن نظام می‌خواهند تمرکز می‌نمایند (یا به عبارتی، یک الزام کارکردگرایانه را ابراز می‌کنند). در مقابل، این کتاب بر نحوه کارکرد این نظام تمرکز دارد و شما را دعوت می‌کند تا به این بیندیشید که با این دانش چه کار می‌توان کرد.”

آقای کرنی با این مثال تاکید دارد که من نمی‌خواهم به شما بگویم سیاست چه باید باشد (آرزواندیشی). من می‌خواهم به شما نشان دهم سیاست چگونه کار می‌کند (واقعیت). با توجه به گسترش کاربرد واژه سیاستگذاری و رشته سیاستگذاری عمومی در ایران توجه به این نکته در مطالعه این رشته ضروری می‌نماید. هر چند این رشته خاصیتی تجویزی نیز دارد، اما بدون شک این خاصیت از محل کاوش علمی است.

در این مثال ساده نویسنده از ما می‌خواهد تصور کنیم قصد خرید زمین همسایه ‌را داریم و او عدد عجیبی را اعلام می‌کند. وقتی دلیلش را می‌پرسیم با خونسردی می‌گوید: این عدد، دقیقاً همان مقداری است که برای تعمیر سقف خانه‌ام نیاز دارم. یعنی همسایه قیمت زمین را نه بر اساس ارزش واقعی و منطقی آن، بلکه بر اساساندازه مشکل خودش تعیین کرده است. این همسایه کاملاً روی چیزی که از آن معامله نیاز داشته تمرکز کرده است، نه روی چیزی که آن فرآیند منطقاً می‌توانست فراهم کند. این مثال ساده یکی از واقعیت‌های جامعه را در خود دارد. چراکه در مواجهه اکثر ما با مسائل کلان کشور و انتظاراتمان از حکومت (مثل همین همسایه) نیز هر روز همین خطای فاحش تکرار می‌شود.️ ما نیز عمدتاً به‌جای درک قواعد بازی، تمام تمرکز خود را روی خواسته‌ها و نیازهایمان می‌گذاریم. برای نمونه در مواجهه با تورم بالا می‌گوییم: دولت باید قیمت‌ها را پایین بیاورد. یا در مواجهه با بیکاری می‌گوییم: دولت باید برای همه شغل ایجاد کند. از این گونه‌های مواجهه که بدون توجه به ساختار، منابع، بودجه و محدودیت‌ها و ... فقط خروجی را می‌بیند، در ادبیات علمی با عنوان خطای الزام کارکردگرایانه یاد می‌شود. یعنی قضاوت کردن یک نظام تنها بر اساس کارکردهایی که از آن انتظار می‌رود بدون توجه به اینکه آن نظام چطور عمل می‌کند. جایگاه و ضرورت مطالعه رشته مطالعات سیاست عمومی (سیاستگذاری عمومی) نیز دقیقاً در همین نقطه معنا می‌یابد. یعنی وظیفه اصلی پژوهشگران این رشته آن است داخل این جعبه سیاه را تبیین کرده (نگاه مورد تاکید پژوهشگران معروف این رشته) و نشان دهند که علم سیاستگذاری، هنر مدیریت امر ممکن است، نه معبد برآورده کردن آرزوها. رشته مطالعات سیاست عمومی به ما می‌آموزد که هر ایده جذابی، لزوماً قابلیت اجرایی شدن ندارد و بر همین اساس در این رشته با سه مفهوم کلیدی مواجهیم:

۱. امکان‌پذیری سیاست: توجه به اینکه ایده ما چقدر با بودجه، منابع انسانی و واقعیت‌های فنی کشور همخوانی دارد؟

Policy Feasibility

۲. تحلیل ذینفعان: توجه به اینکه تصمیمات در خلاء گرفته نمی‌شوند. هر قانون جدید، منافع گروهی را تأمین و منافع گروهی دیگر را تهدید می‌کند. لذا تعارض منافع، موتور محرک یا ترمز هر سیاست است.

Stakeholder Analysis

۳. چرخه سیاست‌: توجه به اینکه یک ایده باید از فیلترهای پیچیده دیوانسالاری، قانونگذاری، اجرا و ارزیابی رد شود. شکست در هر مرحله، کل فرآیند را نابود می‌کند.

Policy Cycle

برای نمونه در مساله یارانه بنزین توقع کارکردگرایانه مردم آن است که بنزین باید ارزان باشد تا به معیشت ایشان فشار نیاید. اما تحلیل منطقی می‌تواند آن باشد که ارزان نگه‌داشتن بنزین نیازمند پرداخت هزینه سنگین از بودجه عمومی است که با توجه به پیامدهای سلسله‌وار پرداخت یارانه =کسری بودجه= استقراض= چاپ پول= تورم، آن را تبیین می‌کند. به‌واقع نگاه کارکردگرا به خاطر نادیده گرفتن فرآیند اقتصادی، در نهایت باعث تضعیف وضعیت اقتصادی همان مردم خواهد شد. از همین محل است که ضرورت مجهز شدن به دانش سیاستگذاری حیاتی می‌نماید.

در واقع شناخت نحوه کارکرد واقعی نظام که در رشته مطالعات سیاست عمومی تدریس می‌شود، دو فایده بزرگ دارد:

الف) تعدیل انتظارات: فهم اینکه چرا تغییرات بزرگ در جامعه زمان‌بر هستند و چرا تصمیمات ساده‌انگارانه، عواقب فاجعه‌باری دارند.

ب) اقدام هوشمندانه: فهم اینکه وقتی از نحوه کار ماشین سیاستگذاری مطلع باشیم دیگر انرژی خود را صرف شعارهای کلی نخواهیم کرد. در اصل فرامی‌گیریم که در کدام بخش از فرآیند (مثلاً در مرحله تدوین بودجه یا لابی‌گری برای یک قانون خاص) وارد شویم تا بیشترین تأثیر واقعی حاصل شود.

رشته مطالعات سیاست عمومی به ما می‌آموزد که برای حل مشکلات جامعه، نباید فقط مطالبه‌گر خروجی‌ها باشیم، بلکه باید معمار/ مهندس فرآیندها شویم. فراموش نکنیم ایفای نقش شهروندی مؤثر یا یک تحلیل‌گر واقع‌بین بودن نیازمند آن است که بدانیم ارزش و خروجی هر چیزی را قواعد فرآیند آن مشخص می‌کند، نه نیازهای ما.